有的法院静悄悄地将行政审判白皮书发送当地党政机关，外界根本无从知晓。

第三种是党的机关、人大机关、政协机关、各民主党派和工商联机关公务员参照适用行政机关公务员处分条例。1957年国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定提出国家纪律的概念，将国家行政机关工作人员违反国家纪律所受处分称为纪律处分。

《监察法》规定监察机关在行使职务违法与职务犯罪调查与处置权时，应当遵循处分种类法定、依法调查、保障被调查人权利等原则，这些原则符合行政处分的原理。1949年9月27日，中国人民政治协商会议通过了中央人民政府组织法，1949年10月，根据该法第18条之规定设立中央人民政府人民监察委员会，规定人民监察委员会负责监察政府机关和公务人员是否履行其职责。政务处分由国家监察机关统一决定，由监察机关或者依法履行处分职能的主管机关执行。自党的第二次全国代表大会制定第一部党章以来，以后历次修改后的党章或者制定的新党章均规定党的纪律，同时规定违反党的纪律应当受到处分。职务违法的公职人员如果是党员，必须实行党纪和政务处分同时处分，我国的公职人员80%以上是党员，县处级以上领导干部中95%以上是党员，[5]因此，绝大多数职务违法公职人员都同时受到党纪和政务处分。

1.政务处分决定属于《行政诉讼法》规定的内部奖惩行为 《行政诉讼法》第13条第(3)项的规定，人民法院不受理行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定。此处的等字即包含适用其它种类纪律处分之意。例如，在上海市高级人民法院发布的《2016年度上海行政审判白皮书》中，协同推进行政争议纠纷的实质性解决就是其中的金点子之一。

具体而言，最高人民法院专项文件应就三个问题作出明确规定：一是主体和对象。目前正值《人民法院组织法》修改之际，如能借此机会将包括白皮书在内的拓展法院审判功能的做法在人民法院的职权部分固定下来最为适宜。作为裁判之外的非正式机制，审判白皮书的推行，诠释了纠纷解决所具有的化解和消除冲突、实现合法权益和保证法定义务的履行、法律或统治秩序的尊严与权威得以恢复、避免或减少同类冲突的重复出现的时代内涵。经过14年的实践积累，上海行政审判白皮书制度已经形成了量大面广、领导重视、效果显著的鲜明地方特色。

例如，安徽省亳州市三届人大常委会第五十次会议在听取并审议亳州市中级人民法院《关于全市法院行政审判工作情况的报告》后，于2016年6月30日及时作出了《关于加强行政审判工作的决议》，对优化行政审判环境起到了积极作用。这种成文化进路可在司法建议和行政机关负责人出庭应诉制度的生长上获得印证：前者遵循了法律规定——实务发展——最高法院文件推动——修法认可的一般路径。

[7]行政审判白皮书得到全面推广，与这一时期人民法院为大局服务、为人民司法新工作方针的确立息息相关。又如，一些法院热衷于借助新闻媒体为行政审判白皮书发布造势，公众却只能从中读到只言片语。[26] 由于功能定位模糊，行政审判白皮书自身呈现出篇幅长短、内容侧重和措辞轻重不一的特点。[11]参见左卫民、周长军：《变迁与改革：法院制度现代化研究》，法律出版社2000年版，第95页。

[17]尽管如此，一些行政审判白皮书还是得到了当地党政一把手的批示，表现出尊重司法、虚心整改的姿态。通过这一精巧的程序设计，审判白皮书的建议有没有得到回应和落实、回应和落实的效果如何，都可以在会议上进行公开讨论和交流，从而为助推法治政府建设释放更多能量。为此，最高人民法院及时下发了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》(法发[2007]2号)，率先将化解行政争议列为行政诉讼制度的目的之一。除了规定行政机关的回复义务之外，进一步的发展方向是建议落实情况也需要及时向社会公布，使这种回应互动的过程得以公开化，借助社会监督的压力提高府院良性互动的实际效果。

(一)法律依据欠缺 相较于近年来我国行政系统内部各种法律依据明确的报告[22]制度而言，缺乏直接的法律依据是行政审判白皮书制度目前所面临的最大短板。后者则开创了实务发展——地方文件推动——修法认可——最高法院文件推动的特殊路径。

行政审判白皮书的兴起见证了商谈型权力关系建构的过程。2009年之前属于摸索尝试阶段，上海市是当之无愧的发源地和主战场。

[15]See Susan Finder:Like Throwing an egg Against a stone? Administrative Litigation in the Peoples Republic of China，3 Journal of Chinese Law 10(1989). [16]于晓虹：《策略性服从：我国法院如何推进行政诉讼》，载《清华法学》2014年第4期。后者是人民法院与行政机关(一般是同级人民政府或政府法制机构)通过举行新闻发布会、依法行政工作推进会等形式联合发布行政审判白皮书。王逸吟：《北京高院首发行政审判白皮书》，载2014年8月14日《光明日报》第9版。进一步推进依法行政、建设法治政府的建议。[4]同时，一些基层法院也开始积极探索发布行政审判白皮书，成为所在省份的标杆。源头型治理 近年来，一种主动延伸行政审判职能、积极助推法治政府建设的白皮书发布创举被各地法院争相效仿，已成为各级法院新近的一项重头工作。

如果说府院之间互动还有相互掐架或以卵击石之嫌的话，那么诉诸人大监督、由人大主导府院互动则能够避免陷入极端境地。[21]综观审判白皮书的实践，加强源头治理、促进行政争议实质性化解业已成为人民法院针对政府提升依法行政水平所提出的核心建议。

[26]孙森森：《司法权与行政权良性互动的路径建构》，载《福建行政学院学报》2017年第1期。就形式而言，主要形成了单独发布和联合发布两种模式，前者是人民法院通过举行新闻发布会的形式，单独向媒体发布行政审判白皮书，会后寄送当地行政机关负责人。

《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》)和《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》的相继施行，唤醒了领导干部增强法治思维的自觉，拓展了司法行政良性互动的空间，为人民法院行政审判白皮书的稳健运行奠定了坚实基础。[28]例如，云南省高级人民法院曾于2011年首次公开披露了行政审判白皮书的运作情况：共发出行政审判白皮书33份，收到来自行政机关的反馈意见只有4份。

[11]《行政诉讼法》颁行晚近十余年的实践则表明，这种以积极主动、开放灵活姿态回应社会变迁现实需求的回应型司法理念正在生成。只有极少数法院直接将行政审判白皮书全文放在官方网站供公众参阅。[2]参见李劼、高万泉：《上海行政审判白皮书引起市府重视韩正批示认为分析全面，建议有针对性》，载2007年8月24日《人民法院报》第1版。然而，《行政诉讼法》的理想制度设计却在司法实践中不断受挫，立案难、审理难、执行难的无奈现实佐证了当初鸡蛋碰石头的预言。

新《行政诉讼法》第1条解决行政争议、监督行政机关依法行使职权目的条款的新表述，为审判白皮书存在的正当性提供了规范解释的可能，但新法有关司法建议的条款规定又无法成为审判白皮书的直接适用依据。[9]参见臧震：《江必新：统一巡回区司法裁判尺度以一流审判业绩迎接党的十九大胜利召开》，载2017年6月25日《人民法院报》第1版。

[12]参见苗建勇：《从自治型到回应型司法转变》，载2011年10月1日《人民法院报》第2版。然而，21世纪之初开始的激烈社会转型却使得当代中国经济社会结构发生了深刻变化，客观上要求司法机关能够以更加积极、主动的姿态回应社会变迁的时代诉求。

一方面，司法机关要认真对待人民群众日益高涨的权利维护热情，恢复人民群众对司法公信力的社会认同。(三)回应之公开化 府院互动载体的功能定位，意味着行政审判白皮书发布后必须获得积极的回应和有效的互动。

[27]孙海龙、高翔：《审判白皮书的现实演进与理性建构》，载《法律适用》2011年第8期。[3]参见李辉：《行政审判白皮书减少行政争议》，载2011年2月5日《云南日报》第1版。近年来，地方法院就频繁采取向同级人大常委会汇报行政审判工作、人大常委会专门作出决议表示支持的做法。同时，建议白皮书采取图表形式直观反映案件审理情况，并附上若干典型行政案例。

二是党政机关负责人对审判白皮书作出肯定性、推广性批示同时，监察委员会对证人出庭也应尽一份职责，毕竟这类案件的证人证言一般是由监察委员会最早调查取得。

第44条第3款规定：被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置期限应当折抵刑期。(二)关于同公安机关、检察机关的关系问题 监察体制改革整合了反腐败力量，使对职务违法犯罪的调查更为有效地进行，这在一定程度上压缩了公安机关、检察机关的职权。

我们之所以提出以上四点完善建议，原因在于，尽管我国的反腐败体制改革与《监察法》的制定以建设统一集中、权威高效的国家监察体制为宗旨，但在全面推进依法治国、推进国家治理现代化的新时代背景下，我们绝不能忘记公正是法治的生命线。总而言之，不能片面强调腐败案件的特殊性而忽略程序法治，查处反腐案件也要遵循程序法治的要求，进入职务犯罪调查后应当允许律师介入，以保障被调查人的基本防御能力，这是程序公正和人权保障的基本要求。